Административный процесс

Понятие, особенности и виды административного процесса

Административный процесс — это урегулированный нормами административного права порядок управленческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации своих полномочий в отношении физических и юридических лиц.

Административный процесс делится на два вида, каждый из которых имеет в своем содержании ряд определенных процедур.

Административно-регулирующий процесс состоит из процедур (производств), совершаемых органами исполнительной власти или их должностными лицами в сфере управленческой деятельности. Административно-регулирующий процесс имеет два аспекта — нормотворческий и правонаделительный:

административно-нормотворческий процесс состоит из производств по принятию нормативных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

административно-правонаделительный процесс . В сфере управления осуществляется в числе многих других такая процедура, как регистрация, все ее виды — государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. — имеют административный характер, представляют по своей сути административное производство.

Таким образом, административно-правонаделительный процесс — это совокупность определенных административных производств (регистрационное, разрешительно-лицензионное, по аккредитации и аттестованию 1 Аккредитация (от лат. accredo — доверять) — процедура официального подтверждения соответствия организации либо оказываемой ею услуги установленным показателям (стандартам); аттестация (от лат. atlestatio — свидетельство) — процедура определения квалификации сотрудника, работника, соответствия его подготовки определенным требованиям.

и др.), которые связаны с целевым предназначением органа исполнительной власти.

Данные производства (процедуры) основаны на нормативном правовом акте (административном регламенте, инструкции о должностных обязанностях и т.п.) и представляют собой порядок осуществления должностными лицами органа исполнительной власти действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Существует такое определение административной процедуры данного вида — это «порядок исполнения органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лиц на государственную службу; порядок прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок подготовки материалов о поощрении служащих, привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.)».

В содержание административно-регулирующего процесса наряду с принятием нормативных и ненормативных правовых актов и предоставлением государственной услуги по рассмотрению органами исполнительной власти заявлений и обращений граждан и организаций в соответствии с компетенцией входит и такого рода деятельность, как осуществление согласительных процедур между органами публичной (административной) власти для разрешения разногласий между ними.

Административно-юрисдикционный процесс — второй вид административного процесса, который связан с применением к физическим или юридическим лицам различных способов административного принуждения, с их привлечением к юридической ответственности. В содержание административно-регулирующего процесса входят: а) рассмотрение управомоченными органами власти административных споров, т.е. споров между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами и организациями — с другой.

Основанием таких споров является оспаривание нормативного акта органа власти, действия (бездействия) органа власти; б) рассмотрение, разрешение и исполнение дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях; в) рассмотрение жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав.

Субъектами административно-деликтного процесса являются как управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, так и судебные органы.

Административный процесс имеет следующие особенности:

• связан с регулированием публичных правоотношений;
• предусматривает сочетание внесудебного, досудебного и судебного порядка рассмотрения и разрешения дел;
• в этом процессе используется как управленческая (позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность;
• наряду с общеюридическими процессуальными принципами он предусматривает и специфический принцип рассмотрения дел — принцип оперативности, который требует своевременного разрешения административного спора и в связи с этим допускает специфические способы обеспечения производства (привод, изъятие) и рассмотрения дела (например, рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого рассматривается дело, если допускается обстоятельствами);
• административный процесс в его юрисдикционной форме может осуществляться на основании только оконченного правонарушения.

Основные концепции административного процесса в науке административного права

Существует три концепции административного процесса — юрисдикционная, управленческая и интегративная.

Юрисдикционная концепция рассматривает административный процесс правоприменительной деятельности, т.е. деятельности с применением мер принуждения и по рассмотрению споров в сфере государственного управления.

«Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» 2 Шатов С.А. Концепции административного процесса: Диалектика научных взглядов // Правоведение.

2005. № 6. Сторонники данной концепции — М.И.

Пискотин, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов, С.Н Махина.

По их мнению, процедуры управленческого характера (например, процедуры, связанные с регистрацией юридических лиц), непосредственно не связанные с административно-судебными процедурами, образуют отдельный от административного управленческий процесс.

Сторонники управленческой концепции (С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, В.Д.

Сорокин), напротив, считают, что понятие «административный процесс» отражает не только правоприменительную деятельность, но и процесс принятия нормативных правовых актов государственного управления, процессы, связанные с разрешительно-лицензионным производством, служебно-кадровым производством, регистрацией, сертификацией, аккредитованием, административным регламентированием организации и деятельности органов исполнительной власти. Все эти процессы основаны на публично- правовом регулировании, имеют административную природу и должны рассматриваться как аспекты административного процесса. По мнению В.Д.

Сорокина, «административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».

Сорокин Валентин Дмитриевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Из научных работ наиболее значимыми являются монографии: «Проблемы административного процесса» (М.,1968); «Административно-процессуальные отношения» (Л., 1968); «Административно-процессуальное право» (М., 1972); «Метод правового регулирования: теоретические проблемы» (М., 1976); «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб., 2002); «Правовое регулирование: предмет, метод, процесс» (СПб., 2003).

В своих работах В.Д. Сорокин обосновал положение об административном процессе как юридической категории, выдвинул концепцию административно-процессуального права; предложил структуру Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Сторонники интегративной концепции (В.М. Манохин, И.В. Панова) считают административный процесс комплексом нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и юрисдикционной правоприменительной деятельности).

Административный процесс: «управленческая» концепция

«Управленческая» концепция является более широким, чем «юрисдикционный», подходом к определению понятия административного процесса.

Структура административного процесса

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств:

1. 1. административно-правотворческих;
   2. административно-правонаделительных;
   3. административно-юрисдикционных.

   Ряд авторов (см., например, Административный процесс: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / В.В. Волкова [и др.]. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и пра­во, 2013. — 175 с.) предлагают следующую структуру административного процесса:

   • • административные процедуры — это упорядоченные в норма­тивном порядке действия органов исполнительной власти и об­разуемых этими органами государственных учреждений, направ­ленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций;
     • административная юрисдикция — процесс рассмотрения и разрешения административных споров (как в административном, так и в судебном порядке), в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной вла­сти и судами мер административного принуждения к физиче­ским и юридическим лицам (включает административное судопроизводство);
     • административная юстиция — судебный кон­троль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнитель­ной власти, и актов, принимаемых органами местного само­управления (включает административное судопроизводство).

     Понятие административного производства

     Административное производство — определенный законами и подзаконными актами порядок процессуального обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти, другими государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.

     Иначе: Административное производство — это совокупность форм и методов обеспечения порядка рассмотрения административных дел.

     В правовой науке четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс есть сумма производств; производство — органическая часть процесса.

     Виды административных производств по В.Д. Сорокину:

     1. производство по принятию нормативных актов государственного управления;
     2. производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
     3. производство по административно-правовым жалобам и спорам;
     4. производство по делам о поощрениях;
     5. производство по делам об административных правонарушениях;
     6. производство по дисциплинарным делам;
     7. регистрационное производство;
     8. лицензионное производство;
     9. исполнительное производство.

     Критерием данного варианта классификации является характер индивидуально-конкретных дел. В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

     • • правотворческое производство;
       • правонаделительные производства;
       • правоохранительные производства (юрисдикционные).

       Названные группы административных производств являются системными частями административного процесса, так как:

       Что такое административный процесс?

       Сейчас мы наблюдаем процесс разработки рядом ученых административного права еще одного (четвертого) подхода к исследованию административного процесса, который назван «комплексным», «интеграционным». Его суть заключается в стремлении ученых- административистов включить в структуру административного процесса все виды юридической деятельности, урегулированной нормами административного права и иссле6довать их с единых методологических позиций.

       Так, Ю.Н. Старилов к административному процессу относит:

       • управленческий процесс;
       • административно-юрисдикционный процесс;
       • административное судопроизводство и ведет поиск их общих признаков и свойств.

       Определение И.Н. Пановой

       Административный процесс — вид юридического процесса, представляет собой нормативно-установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно- распорядительной) деятельности и правовых актов исполнительной власти, которая включает в себя административную юрисдикцию (судопроизводство) и правовые процедуры процессуальной (юрисдикционной) деятельности внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения, материальные (нормотворческие, распорядительные).

       Данный (комплексный) подход к характеристике административного процесса, вне всякого сомнения, заслуживает поддержки и дальнейшего развития, поскольку создает необходимые теоретические предпосылки для разрешения многих спорных вопросов административно-процессуальной теории, исходя из единых критериев теоретических основ познания всех разновидностей административного процесса.

       Среди этих вопросов первостепенное значение имеет проблема формулирования интеграционного определения административного процесса, так как в административно-правовой науке ее разрешение находится в начале пути. Дело в том, что в ней до сих пор отсутствует комплексное определение административного процесса, охватывающее признаки и свойства всех его основных процессуальных компонентов. Обычно в понятиях административного процесса, говорится о том или ином виде административно-процессуальной деятельности.

       И это в целом правильно, однако явно недостаточно для формулирования комплексного определения «административный процесс» поскольку, оно должно описывать все его основные процессуальные компоненты, к которым, как будет показано далее, мы относим административно-процессуальную деятельность, отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в административном процессе, а также процедуры их реализации.

       При конструировании интеграционного определения «административный процесс» целесообразнее всего использовать такие категории материалистической диалектики как содержание и форма, так как именно они включают в себя комплекс таких положений, которые могут стать основой для поиска и исследования всех процессуальных компонентов административного процесса, необходимых для разработки его интеграционного понятия.

       Прежде чем применить указанные категории материальной диалектики к созданию определения «административный процесс», необходимо отметить, что термины «содержание административного процесса» и «форма административного процесса» так или иначе используются в науке административного права. Однако в ней до сих пор нет четкости и ясности в их понимании. При этом в административно-правовой литературе, посвященной разработке определения административного процесса, до сих пор ничего не говорится о его внутренней форме.

       В этой связи выскажем свое отношение к термину «содержание и форма административного процесса». Чтобы четко его определить, необходимо уяснить, во-первых, что есть содержание и форма явления с философской точки зрения и, во-вторых, что понимают под содержанием и формой юридического процесса ученые-юристы, поскольку ответы на эти вопросы являются основой для анализа содержания и формы административного процесса.

       Административно-процессуальная деятельность

       При рассмотрении признаков административно-процессуальной деятельности, будем исходить из тех признаков юридической деятельности, о которых пишет В.Д. Сорокин, так как они разработаны им с учетом специфики административно-процессуальной деятельности и целом правильно отражают ее сущность. В то же время вряд ли следует относить к признакам административно-процессуальной деятельности такой признак юридической деятельности как ее связь с методом правового регулирования и вот почему.

       Как известно, метод правового регулирования неразрывно связан с предметом правового регулирования и в этой связи в большей степени характеризует специфику правового регулирования. Кроме того, метод правового регулирования является всеобщей универсальной правовой категорией и потому действует, и применяется во всех сферах и плоскостях правовой жизни, а не только в административно-процессуальной деятельности.

       С учетом сказанного к признакам административно-процессуальной деятельности, как части юридической деятельности, можно отнести ее государственно-властный характер, юридическую природу, динамизм, специальное правовое регулирование. Эти признаки административно- процессуальной деятельности подчеркивают ее взаимосвязь с иными видами юридической деятельности. В тоже время в их содержании отражается ее специфика, которая придает ей автономность в системе юридической деятельности и заметно отличает ее от иных ее видов (уголовно- процессуальной, гражданско-правовой и т.д.).

       При этом, в перечень признаков административно-процессуальной деятельности целесообразно включить и ее назначение, поскольку без его научного рассмотрения понятие административного процесса не дает необходимые ориентиры правоприменителю и законодателю.

       Все признаки административно-процессуальной деятельности, о которых было сказано, целесообразно расположить, исходя из их значимости и роли в разработке понятия административного процесса, в следующем порядке: ее назначение, юридическая природа, государственно-властный характер, динамизм, специальное правовое регулирование.

       Таковы основные черты административно-процессуальной деятельности, как главного содержательного процессуального компонента административного процесса, и которые подлежат включению в его понятие. Однако понятие административного процесса, как уже отмечалось, должно отражать и признаки его формы.

       Но что такое форма административного процесса? В юридической литературе большое внимание уделено характеристике юридической процессуальной форме. При этом, одни авторы не признают ее и призывают отказаться от нее, а другие, напротив, говорят о ее актуальности и значимости.

       В разрешении данной проблемы мы поддерживаем мнение ученых- юристов о необходимости исследования юридической процессуальной формы хотя бы потому, что административный процесс, как уже отмечалось ранее, имеет свою форму, которую необходимо познать и на этой основе предложить рекомендации по ее правовому регулированию. В этой связи выскажем свое отношение к форме административного процесса.

       При ее характеристике будем, прежде всего, исходить из вышеизложенных положений философии о том, что содержание явления предопределяет его форму, но она (форма) имеет относительную самостоятельность по отношению к содержанию и потому влияет на него, способствуя или мешая ему, и делится на внутреннюю и внешнюю форму. Данное положение философии распространяет свое действие и на форму административного процесса. Ее сущность и специфика предопределена особенностями административно-процессуальной деятельности, которая отражает главные глубинные свойства административного процесса, и которая требует разработки и применения адекватной ей формы.

       В тоже время форма административного процесса, как его автономная процессуальная часть, активно влияет на административно-процессуальную деятельность, придавая ей необходимую устойчивость, целенаправленность и упорядоченность и делится, как и форма любого социального явления, на внутреннюю и внешнюю формы.